Sentencia A. 1032/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1032/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 1032 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6510.

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda) y el Tribunal Administrativo de Risaralda.

 

Magistrada ponente:

Natalia Ángel Cabo.

 

Bogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

 

AUTO.

 

      I.            ANTECEDENTES

 

1.                 El señor Gerardo Alonso Herrera Hoyos promovió acción popular en contra del (i) Instituto de Diagnóstico Médico –IDIME, porque considera que vulneró el derecho colectivo al goce del espacio público, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos por no garantizar un baño público apto para ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas[1] y (ii) del Ministerio de Salud y Protección Social porque considera que hizo caso omiso a que dicho establecimiento vulnerara los derechos colectivos[2]. En ese sentido, el accionante pretende que se le ordene al IDIME la construcción de una unidad sanitaria que sea apta para las personas que se movilizan en silla de ruedas, que se le ordene al ministerio demandado ejercer vigilancia, control y seguimiento a la Resolución 14861 de 1985, la Ley 1752 de 2015 y la Ley 361 de 1997, y que se condene a ambos accionados en costas y agencias en derecho a su favor[3].

 

2.                 Previo reparto, el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto del 24 de febrero de 2025[4] declaró que no es competente para conocer el proceso y remitió el mismo a la oficina de reparto de los jueces civiles de Santa Rosa de Cabal (Risaralda). El Tribunal fundamentó su decisión en el numeral 14 del artículo 152 la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021, en el que se señala que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los asuntos relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas[5]. El Tribunal señaló que, si bien la acción se adelanta aparentemente contra el Ministerio de Salud y Protección Social, de los documentos radicados se advierte que frente a esta autoridad no se observa requerimiento alguno; además, se le incluye en las pretensiones de la demanda para efectos de vigilancia y sancionatorios, pretensión que difiere del objeto del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos[6]. Añadió que la pretensión principal es que se ordene al establecimiento de comercio Instituto de Diagnóstico Médico –IDIME que construya una unidad sanitaria pública apta para ciudadanos con movilidad reducida, siendo esta una entidad de naturaleza privada, por lo cual, el conocimiento del medio de control le corresponde a los Juzgados Civiles del Circuito de Santa Rosa de Cabal[7].

 

3.                 El asunto fue asignado al Juzgado 001 Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda)[8] quien, mediante auto del 4 de abril de 2025[9], planteó conflicto negativo de competencia con el Tribunal Administrativo de Risaralda con fundamento en lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998[10]. El juzgado señaló que la demanda constitucional de acción popular se interpuso contra una persona jurídica privada como lo es el Instituto de Diagnóstico Médico – IDIME y el Ministerio de Salud y Protección Social, última que indiscutiblemente ostenta la calidad de organismo del sector central de la administración pública nacional que pertenece a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional. Dada la especificidad del numeral 7 del artículo 20 del Código General del Proceso (en adelante CGP), las personas jurídicas a las que se dirigen las pretensiones se componen no sólo de la entidad de derecho privado, sino también de la entidad pública ya mencionada, misma frente a la cual no puede esa judicatura adoptar ninguna decisión por carecer de jurisdicción para ello[11]. Finalmente, también hizo referencia al Auto 1754 de 2024 de esta Corporación.

 

4.                 El asunto fue repartido a la magistrada ponente el 13 de mayo de 2025[12]. Posteriormente, el 14 de mayo del mismo año, el asunto pasó a su despacho.

 

 

   II.            CONSIDERACIONES

 

5.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[13].

 

1.                 Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones.

 

6.                 La jurisprudencia constitucional establece que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[14]. A partir de esa definición, la Sala Plena estima que se configura un conflicto de jurisdicciones cuando se acredita el cumplimiento de los siguientes tres elementos: (i) presupuesto subjetivo: implica que la controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen las competencia para conocer el asunto; (ii) presupuesto objetivo: requiere que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; y (iii) presupuesto normativo: requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa.

 

7.                 En el presente asunto, se configura un conflicto de jurisdicciones. En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades que imparten justicia, que pertenecen a dos jurisdicciones distintas y que rechazaron su competencia para conocer el asunto, esto es el Tribunal Administrativo de Risaralda, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda), que hace parte de la jurisdicción ordinaria. Por lo tanto, se acredita el presupuesto subjetivo.

 

8.                 En segundo lugar, la controversia se predica de la acción popular promovida por el señor Gerardo Herrera contra el Instituto de Diagnóstico Médico –IDIME y el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se construya una unidad sanitaria apta para las personas que se movilizan en silla de ruedas. En ese orden de ideas, se acredita el elemento objetivo.

 

9.                 Finalmente, se cumple el presupuesto normativo debido a que los jueces enunciaron los fundamentos de índole jurisprudencial y legal que soportan su presunta ausencia de competencia para conocer del asunto. Por un lado, el Tribunal Administrativo de Risaralda fundamentó su decisión en lo dispuesto en el numeral 14 del artículo 152 la Ley 1437 de 2011, modificado por la Ley 2080 de 2021. Por su parte, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda) fundamentó su decisión principalmente en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 y, además, citó el A1754 de 2024 de esta Corporación.

 

2.                              Reglas de distribución de competencia para conocer las demandas de acción popular.

 

10.             El sustento normativo para fijar qué jurisdicción conocerá de las demandas de acción popular presentadas por los ciudadanos se encuentra en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 “[p]or la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. El mencionado artículo dispone que “[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia”. Y añade que, “[e]n los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

 

11.             Esta disposición determinó “un factor subjetivo de competencia, esto es, por la calidad de los sujetos contra quien se dirige la demanda”, en virtud del cual, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, le corresponde conocer “todas aquellas acciones dirigidas contra las entidades públicas o personas privadas que desempeñen funciones administrativas, con ocasión de su actividad o de sus eventuales omisiones, siendo de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil en los demás casos”[15].

 

12.             Al respecto, el Auto 799 de 2021[16] fijó la siguiente regla de decisión: “en virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será́ la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente”. En virtud de lo anterior, resulta evidente que, si la acción popular involucra acciones u omisiones de entidades públicas, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

13.             En concordancia con lo anterior, el numeral 16 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, dispone que es competencia de los tribunales administrativos conocer de los asuntos “relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. Y el numeral 10 del artículo 155 ibidem dispone que los jueces administrativos conocerán esta clase de conflictos cuando las acciones u omisiones que los originen provengan de autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local, o de personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas.

 

14.             De conformidad con el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares “se dirigirá[n] contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo (…)”[17]. No obstante, el artículo 15 de la misma ley incluyó una regla de competencia, de acuerdo con la cual la jurisdicción competente para asumir el conocimiento de las acciones populares se determinará en virtud de la naturaleza jurídica del sujeto al que se imputan las acciones u omisiones que vulneran o amenazan los derechos colectivos. En efecto, el citado artículo dispone:

 

“[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia.

 

En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”.

 

3.                              Caso concreto

 

15.             Según se expuso en el acápite anterior, el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 dispone dos reglas de atribución de competencia para el conocimiento de las acciones populares, así:

 

Regla 1: si la acción popular se dirige en contra de una entidad pública o una entidad privada que desempeñe funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de ella es la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

Regla 2: si la acción popular se dirige contra una persona privada que no desempeñe funciones administrativas, la jurisdicción competente para conocer de ella es la ordinaria en su especialidad civil.

 

16.             En el caso bajo estudio, la Sala Plena seguirá la regla 1 antes referenciada, según la cual la determinación de la jurisdicción para conocer de una acción popular está dada en razón del factor subjetivo, esto es, por la naturaleza de la entidad o persona en la que se origina el acto, acción u omisión que suscita la demanda. En este sentido, se advierte que el señor Gerardo Herrera instauró la acción popular en contra de una entidad privada y otra pública. De lo anterior se concluye que conforme a lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, para este caso se activa la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de acciones populares, a partir del cumplimiento de la condición referente a que la accionada, o algunas de ellas, sean entidades públicas.

 

17.             Se destaca que, a la luz de los precedentes referidos, en esta temprana etapa procesal, la competencia jurisdiccional se determina a partir de la naturaleza jurídica de las demandadas en la acción popular, sin que resulte dado al juez de la causa pronunciarse sobre la eventual responsabilidad de los demandados.

 

18.             En virtual de lo anterior, la jurisdicción competente para conocer del asunto es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU-6510 al Tribunal Administrativo de Risaralda.

 

Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de una pluralidad de sujetos pasivos, siempre que en la violación o amenaza de los derechos colectivos concurra una persona de naturaleza pública, con sustento en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998[18].

 

III.                         DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda) y el Tribunal Administrativo de Risaralda en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Risaralda es la autoridad competente para conocer la acción popular promovida por el señor Gerardo Alonso Herrera Hoyos en contra del Instituto de Diagnóstico Médico – IDIME y el Ministerio de Salud y Protección Social.

 

Segundo. REMITIR el expediente CJU-6510 al Tribunal Administrativo de Risaralda para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 001 Civil del Circuito de Santa Rosa de Cabal (Risaralda) y a las partes interesadas.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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